城市違建這顆“毒瘤”，如何拔除？

位于福州市鼓樓區營跡路的溫泉花園，不少頂層住戶搭建違法建筑。游慶輝　攝

東南網12月6日報道（福建日報記者 趙錦飛 實習生 鐘小娟 林晗）

“最牛違建”的新聞，不時見諸報端。這邊北京人濟山莊的最牛違建還未拆完，那邊又出現蘇州三香大廈“空中花園”盤踞樓頂長達6年之久。福州也不例外，違建、拆違從未停止過。不久前，本報又接群眾投訴，五四北秀山路北尚新宿小區，一業主買下同一層樓的4套房子，并在房子外的露臺上大興土木，搭建園林庭院，面積三四百平方米；西二環潤城小區5棟樓房頂層24戶違建約2000平方米，被網友稱為榕城“最牛違建”。

城市中的違建公然挑戰法律，嚴重危害公共利益。因此，向違建“宣戰”，體現了一個城市管理水平與服務公眾利益的執政智慧。

瘋狂的違建：搶先違建者沒有受到處罰，其他業主紛紛效仿，瘋搶采光井空間

姚義勇家住晉安區連江中路福晟錢隆首座小區3號樓1504單元，記者跟隨他來到房間，打開衛生間窗戶，沒有任何光線進入，只有一堵冷冰冰的磚墻。他說，2011年新房裝修后入住，喬遷新居本是一件很愜意的事情。但是，同年6月，1503單元業主瞄上了公共采光井，原來兩房之間有長約4米、寬約1米、高約3米的公共空間。該業主拆除了相鄰承重墻，在姚家的南面外墻上打洞、鑿孔，然后在公共采光井上鋪設鋼筋、立模板、倒水泥，用于搭建樓板，并在樓板上搭建高3米的墻體，私自占用公共空間。姚義勇說，房子的南面窗戶被堵得嚴嚴實實，他住著難受。而且，公共空間不僅為采光井，外端約1平方米大小的方孔還是逃生救生井。如今，通道被占用，萬一發生火災或者其他事故，將影響住戶逃生。

事實上，在這個小區這并非個例。據多名業主反映，因為搶先違建者沒有受到處罰，許多業主紛紛效仿。3棟住宅樓如今已是遍布違建，從1層到24層都是如此，每一層都是二、三單元業主搶建，約60戶，而一、四單元的業主都是受害者。2號樓1504單元業主胡先生說，鄰居將侵占的空間改為廚房，私自對煤氣管道及水管進行改造，水管漏水讓他家靠墻的櫥柜發霉腐爛，煤氣是否安全更讓他擔心不已。

據了解，這個只有3棟住宅的小區，因為違建，小區居民勢同水火，不斷爆發罵戰、打架，2年多過去了，事情一直沒有解決。11月27日，晉安區城市管理執法局、象園街道、開發商等與業主再次召開協調會，但是沒有任何進展。

福州市晉安區錢隆首座3號1504單元業主姚義勇打開衛生間窗戶，沒有一絲陽光，只有冷冰冰的一堵磚墻。　趙錦飛　攝

維權艱難：受害業主四處奔波，物業勸告，城管介入，法院執行，最終還是無法解決

鄰居多次想以經濟補償解決此事，但是姚義勇堅決不同意。他選擇了維權之路。2年多，雖然違建事實明顯，但維權路很艱辛。

2011年，他先向小區物業反映，物業雖進行勸阻，但是違建業主置之不理。姚義勇又到福州市便民呼叫中心投訴。晉安區房管局回復稱，關于違規裝修的問題，物業只有勸阻義務，因物業服務企業屬企業性質，無執法權，不能強行拆除，經勸阻無效的，物業服務企業應報告相關執法部門。同時，建議業主也可根據《民法通則》及《物權法》向人民法院提請訴訟，維護自身權益。

之后，晉安區城市管理執法局介入調查，對違建戶開出《責令限期改正通知書》，責令違建戶自行整改，恢復原狀。但違建戶置若罔聞。由于城管執法工作的局限性，無法入戶拆除，按照相關法律規定，目前只能對違建戶進行產權限制登記、抵押和再交易的措施。至于所造成的鄰里之間的侵權行為，城管部門建議業主通過司法途徑解決。

2011年10月，姚義勇向晉安區人民法院提起民事訴訟，法院判決1503單元業主拆除違法建設。今年7月，法院和象園街道城管工作人員到現場對違建進行破壞性拆除。不過好景不長，僅過了6天，鄰居又恢復了違建。姚義勇立即報告法院執行人員要求徹底執行，但得到的回復是此案已執行完畢，需要重新上訴。而且違建方是重新違建，屬于城管部門管轄，重新上訴也無用，法院將轉交城管部門處理。晉安區城市管理執法局回復稱，此事件已經過訴訟程序，就不在他們的管轄范圍內，一切要以法院執行程序為準。

姚義勇說：“2年多來，我感覺像皮球一樣被踢來踢去。”時至今日，面對自家衛生間窗口的磚墻，姚義勇仍然無可奈何。與他一樣，面對違建，該小區60多戶受害業主都很無奈。

拆違困局：違建成本低，代價小，執法部門多頭管理，難以形成合力，拆違成本高

記者在福州12345上輸入“違建”查詢，時間期限從今年1月1日至12月1日，竟有1100多條訴求，反映的內容多是樓頂擅自搭蓋、公共天臺變成私家花園等。廈門大學嘉庚學院建筑學系講師王冰說，城市違建不僅給建筑結構安全帶來隱患，還影響城市環境和對外形象。對于城市公共資源也是一種侵蝕，降低了人居環境質量。此外，違建不僅危害社會公平和市場秩序，還易引發業主矛盾，威脅社會穩定。

王冰說，雖然人人皆知城市違建貽害無窮，但是屢禁不止，背后是利益的糾葛和執法的困局。

福州市城鄉規劃局相關負責人告訴記者，福州市區商品房價格每平方米一兩萬元，而違建的成本僅為兩三千元。因此，許多違建戶鋌而走險。而且，違建被拆除的概率小，無形中助長了違建戶的投機心理。即使被拆除了，違建戶付出的代價也不高。

成本低，代價小，違建在城市中并不鮮見。面對這股歪風，執法部門卻常常捉襟見肘。

據該負責人透露，查處違建往往涉及規劃、國土和城管等部門，現在城市管理的各行政執法力量分屬于不同系統，形成交叉，影響了行政效率。如群眾投訴一處違建，要區分國有土地和集體土地，因為分歸規劃部門和國土部門管轄。實際上許多違建情況相當復雜，所以各部門都可以管，但都不好管。

有鑒于此，2012年8月，福州出臺《城區違法建設查處執法規程》，明確國土、規劃部門的責任分工，提高行政效率。但是，按照執法規程，城區規劃部門主要負責城區違建的認定，而拆除違建主要依靠各區城市管理執法局，如此，不同部門是否聯動暢通就決定了執法效率。

“處理違建還牽扯到房管、街道和公安等部門，事實上聯動機制還是存在問題，除非是市里組織的大型拆違行動，不然部門各自為戰，形不成合力。”一名長期從事拆違工作的人員告訴記者。

此外，執法部門手段有限。今年10月，福州對西二環潤城部分業主搶建的空中閣樓“宣戰”，該違建被網友稱為榕城“最牛違建”。據當時參與現場指揮的一名負責人介紹，由于違建都在頂樓，大型機械無法入場，只能采取人力拆違，不僅難度大，而且成本高昂，原計劃拆違需要40天，但是時間需要延長，據估計，潤城拆違成本可能達到七八百萬元。“以往，平地可以使用挖掘機等機械，但是城區的許多違建都在高空，執法人員安全沒有保障，還要保證建筑結構的安全，高空執法確實很困難。”

吃“閉門羹”也成了執法人員的常事。只要違建戶一關門，執法人員就很難入戶。“我們只能發出整改通知書，通知違建戶自行拆除，但是一般沒有效果。”福州市城鄉規劃局一名負責人說。

律師支招：亟須細化執法規則，杜絕有違不查、查而不嚴現象，加大處罰力度，提高整改通知書的震懾力

福建創元律師事務所律師蔡思斌說，違建之所以形成“野火燒不盡，春風吹又生”的局面，主要是沒有形成長效治理機制。

蔡思斌說，目前，針對城市中的違法建設，執法部門主要是依據《中華人民共和國城鄉規劃法》、《土地管理法》、《行政處罰法》及相關的地方性法規。但是，沒有一部專門針對違法建設的法律法規，各地方處理違法建設的法律依據比較復雜。從現行法律法規來看，規劃、土地、建設、城管等部門按照各自職責都有對違法建設進行管理的權力，但在實際工作中，因各個部門權責交叉，容易出現行政管理主體不清的尷尬局面，因此亟待出臺有關違法建設的認定和處罰的具體細則，明確政府有關部門的職責。在執法過程中，容易出現有違不查、查而不嚴現象，這與執法部門的自由裁量權有關，不能一碗水端平，出臺具體細則有利于制約執法部門的自由裁量權。

“在城市化過程中，還應該普及規劃建設等相關法律知識，市民對此知之甚少，應該提高市民的法律意識，從思想上抵制違建的誘惑。”蔡思斌說。

針對拆違成本比違建成本高的情況，蔡思斌建議，必須加大經濟處罰力度，這樣，可提高執法部門發出的整改通知書的震懾力，甚至可以由違建者承擔拆違費用。

他山之石

美國：制定一整套嚴格的管理制度和完善的服務系統，防患于未然。實行建設許可證制度，業主對自己的房子進行擴建、改建之前，必須申請辦理許可證，住宅監理委員會隨時跟蹤、檢查和監督。此外，所有的社區規劃都通過政府網站向外公布，居民了如指掌，一旦有人違建，就有社區居民舉報，警察很快到現場處理。

新加坡：主要靠嚴管重罰。依靠健全的法律法規，違建戶不僅受到嚴厲的罰款，還要被強制勞動，并承擔相應的刑事責任。

香港：設立城市規劃管理的刑事責任制，追究刑事責任的法律依據主要有《城市規劃條例》和《建筑物條例》，根據以上條例的相關規定，追究違法建設行為人的刑事責任，處以罰金或者監禁。

專家觀點

要執行力，也要合力

福建師范大學行政管理系教授張鈴棗

我國正處于城市化進程中，違法建設是城市管理失范所致。違法建設貽害無窮，首先它影響建筑結構安全，帶來安全隱患，其次嚴重違背了市場的公平性、公正性。違建已經成為城市中的“毒瘤”。

拆違考驗政府執法部門的公信力，現在一些違建毫發無損，這樣就容易導致羊群效應，一些業主紛紛效仿，這需要執法部門提高執行力，一管到底，決不姑息養奸。為保證執行力，政府需強化問責制，對防范和處置違法建筑不力的單位和個人，給予效能告誡和行政問責。

當然，拆違畢竟是一項系統性工程，相關部門之間的聯動機制需要完善。一個拳頭的力量畢竟有限，各部門應當建立更加緊密的聯動機制，建立信息交流平臺，形成整治違建的合力。目前，福州雖有日常巡查制度，但是執法力量有限，無法形成全面、有效的監控。其實，可將物業、社區納入聯動機制，依托網格化、數字化的城市管理體系，構筑起第一道防線，這樣就可在違建初期介入，降低執法成本。